Дальний Восток: стресс-тест 2020 года и итоги реализации «новой экономической политики»

Как вновь открывшиеся, так и ранее известные проблемы социально-экономического развития территории делают необходимым более подробный анализ динамики развития макрорегиона после создания в 2012 году министерства по развитию Дальнего Востока (к названию которого впоследствии добавилась Арктика).

Задачи дальневосточной политики всегда были связаны с повышением инвестиционной привлекательности удаленного макрорегиона, имеющего при этом отличное экономико-географическое положение и способного стать «воротами» России в АТР. Важный акцент был сделан на его опережающем (учитывая изначальное отставание и далеко не лучшее советское наследие) развитии в отношении остальных частей страны, что подчеркнуло и название основного преференциального экономического режима на Дальнем Востоке – территорий опережающего социально-экономического развития.

Опережая торможение

Анализ доли Дальнего Востока в общем объеме инвестиций в России, однако, не позволяет говорить о каком-либо опережении. Эта доля составила максимум в 2009-2011 гг., когда федеральный центр впервые предметно занялся Дальним Востоком и, в частности, вложил огромные средства в подготовку к саммиту АТЭС 2012 г. Как раз перед этим, в 2011 г. Дальний Восток получил более 10% от всех инвестиций в стране, а за этим и вплоть до 2014 г. его доля снижалась до 6,6%. С 2015 г. значение Дальнего Востока в инвестициях и в самом деле стало медленно расти и достигло 8,2% в 2019 г. (но с учетом прибавки в лице Забайкалья и Бурятии). В 2020 г., увы, произошел новый спад – до 7,7%.Объем инвестиций в Дальний Восток по итогам 2020 года нельзя назвать ни большим, ни маленьким. Он составил более 1,5 триллионов рублей, но вот из федеральных округов Дальний Восток обыграл лишь заведомо отстающий Северный Кавказ. Для сравнения: дальневосточные инвестиции по сумме своей превосходят таковые в ведущих регионах - Московской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО, но все же существенно отстают от инвестиций в Москву. Нынешний региональный лидер в лице Амурской области с результатом более 300 миллиардов рублей является ситуативным, поскольку получает инвестиции за счет строительства крупных объектов газопереработки и космодрома. Это позволило в остальном скромному региону оказаться на солидном уровне Башкирии, Нижегородской, Челябинской или Иркутской областей. Еще три региона – Хабаровский край, Якутия и Сахалин – получили более 200 миллиардов рублей инвестиций каждый, что соразмерно некоторым крупным сибирским регионам (Кемеровская, Новосибирская, Омская области), а также Крыму и Дагестану. От них отстает Приморский край с инвестициями на уровне Мурманской области, а далее следует Забайкалье, где за счет новых сырьевых проектов удается обеспечить рост инвестиций, ныне соответствующий, например, уровню Алтайского края. Другие регионы Дальнего Востока не получают и 100 миллиардов рублей инвестиций (Бурятия, Камчатка, Магаданская область), а Чукотка с ее 30 с небольшим миллиардами находится на уровне Хакасии, тогда как Еврейская АО (почти 16 миллиардов) сопоставима лишь с крайне отсталой Тувой.

Прошлый год стал самым большим ударом по дальневосточным инвестициям, поскольку темпы их сокращения (на 12,6%) оказались самыми высокими в стране. Но важно понимать, что и тенденции развития Дальнего Востока являются в разрезе его территорий крайне неоднородными. Резкий спад инвестиций «обеспечили» два бывших основных драйвера дальневосточной экономики – Сахалин и Якутия, причем в последней они упали в два раза, в связи с чем она оказалась и главным российским аутсайдером. И здесь налицо проблема крайней уязвимости Дальнего Востока к запуску и прекращению крупных проектов, инициированных федеральными властями и крупными корпорациями. Провал Якутии, очевидно, связан с завершением строительства газопровода «Сила Сибири». Тем не менее, налицо и комплексная проблема, поскольку в таком случае становится понятным, что меры по развитию Дальнего Востока не носят системного характера и не создают эффектов устойчивого развития.

С другой стороны, это вовсе не исключает случаев прекрасного увеличения инвестиций и в период пандемии. В прошлом году отличный рост на уровне более 20% продемонстрировали Хабаровский, Камчатский и Забайкальский края. Впрочем, и тут свою роль играет эффект мегапроектов, как в Забайкалье с Удоканским ГОКом. Но сразу шесть регионов ДФО «упали» ниже среднероссийского уровня падения (составившего 1,4%). В эту группу вошли также Приморский край, Еврейская АО, Амурская область и Бурятия.

Анализ инвестиционной динамики за весь период реализации стимулирующих мер, впрочем, не вызывает такого пессимизма. Ситуация с инвестициями постоянно ухудшалась в начале этого периода, в 2012-14 гг., но во многом на это повлиял резкий спад инвестиций в Приморский край после саммита АТЭС. Выравнивание ситуации произошло в 2015-16 гг., когда инвестиции по-прежнему сокращались, но ненамного: тогда Дальний Восток стали поддерживать рост инвестиций в Якутию, Амурскую и временами – в Магаданскую области в связи со строительством газопроводов и новых объектов золотодобычи. На реально опережающий рост ДФО вышел только в 2017-19 гг., когда при приросте инвестиций в России в целом инвестиции в Дальний Восток демонстрировали еще более существенный рост. Но здесь ключевую роль сыграл мощный прирост инвестиций в Якутии (в 2017 г.) и Амурской области (постоянно с 2015 г.), связанный с крупными сырьевыми и инфраструктурными проектами. При этом ситуация в регионах ДФО выглядела неровной, было много и примеров резкого спада, как например, в Магаданской области и Еврейской АО в 2019 г., когда опять же закончилось строительство новых горно-обогатительных мощностей.

Несколько более благополучной видится ситуация с дальневосточным экспортом, который развивается сравнительно неплохо. По крайней мере, в 2020 г. падение экспорта в ДФО (на 16,7%) было немного меньшим, чем в России в целом (на 20,7%). Как и следовало ожидать, и в этом случае картину портили «сырьевые» лидеры – Якутия и Сахалин, хотя максимальный спад (на 30%) произошел в очень плохо пережившем пандемию Приморском крае. Зато благоприятная конъюнктура на мировом рынке золота, а также продвижение на экспорт угля и железной руды обернулись отличным ростом экспорта в Бурятии, Забайкалье, Амурской области, Еврейской АО и на Чукотке.

Парадоксы безработицы

Неоднозначной выглядит ситуация с занятостью населения. Уровень безработицы на Дальнем Востоке был и остается выше общероссийского, но при этом понемногу снижался. Не только на Северном Кавказе, но и в Сибири он выше. В 2011 г. безработица в ДФО составляла 7,4%, упав к 2019 г. до 6%. Но здесь важно понимать, что безработица на Дальнем Востоке с его давно отлаженной «традицией» миграции из макрорегиона ограничивается именно тем фактом, что люди просто покидают территорию. А «накопление» безработных происходит там, где миграционный процесс не отлажен, или люди уезжать не готовы, особенно в периферийных сельских районах, в том числе в национальных республиках. Отсюда самый высокий уровень безработицы в Бурятии, Якутии и Забайкалье.

И примечательно, что именно регионы с более высоким уровнем безработицы продемонстрировали и наихудшую динамику в период пандемии, показав тем самым, что никакой «новый» рынок труда, позволяющий избежать трудностей в критический момент, там не сложился. Самый резкий рост произошел в регионе с самым высоким уровнем безработицы – в Бурятии, а также в Магаданской области - с ее безработицей на среднем по округу уровне. Не секрет, что новые дальневосточные проекты сопровождаются массовым завозом вахтовиков и мигрантов, не улучшая тем самым ситуацию на местном рынке труда. А безработица стандартно ниже на Крайнем Севере (откуда уезжают в первую очередь) и в регионах с более диверсифицированной экономикой – Приморском и Хабаровском краях. По большому счету на дальневосточном рынке труда за последние годы ничего принципиально не изменилось, но слишком резкого ухудшения ситуации в кризис избежать все-таки удалось.

Рассматривая развитие дальневосточной промышленности, мы видим в 2020 г. те же негативные тенденции – не просто спад, но «опережающий спад»: в России - на 2,6%, а по Дальнему Востоку – на 4,1%. Причиной и здесь стала чрезмерная зависимость экономики от сырьевого сектора. Вряд ли утешает тот факт, что темпы спада в промышленности в Сибири оказались немного хуже. И в данном случае резкое ухудшение показателей вызвали Якутия и Сахалин в связи с проблемами в нефтегазовой и алмазодобывающей отрасли, а также кризисный Приморский край, который по глубине спада в промышленности обошел в России только Туву. Больше, чем Россия в целом «падали» также Камчатка, Амурская область и Еврейская АО. Промышленный рост продемонстрировали лишь Бурятия (за счет добычи угля) и Магаданская область (за счет золота).

Поспешаем медленно

Оглядываясь назад, мы видим, что до 2020 г. дальневосточная промышленность чувствовала себя достаточно хорошо, обеспечивая опережающий рост в 2013-16 и 2018-19 гг. В 2012 и 2017 гг. промышленность Дальнего Востока тоже росла, но чуть медленнее российской. Что важно, не было ни одного года, когда произошел бы спад. Поэтому реальным ударом по промышленности ДФО оказался только год пандемии. В предыдущие два года, например, стабильно росли показатели Магаданской области, что было связано с запуском новых месторождений золота. Якутия и Приморский край, которые сильно подвели Дальний Восток в пандемию, в 2019 г. были среди лидеров роста. До этого после запуска железорудного месторождения отличный рост показывала Еврейская АО. Впрочем, и здесь мы видим критическую зависимость регионов от реализации точечных и преимущественно сырьевых проектов. В свою очередь «традиционные» ключевые регионы Дальнего Востока – Приморский и Хабаровский края демонстрируют свою неустойчивую динамику, причем Приморье не раз показывало и большой спад, и заметный рост. В Хабаровском крае тенденции хотя бы носят более сглаженный характер.

Что посеяли, то и пожали

Весьма неустойчиво ведет себя сельское хозяйство Дальнего Востока, хотя и здесь было немало позитивных тенденций, учитывая и значительное число проектов, связанных с преференциальными режимами. Интересно, что в год пандемии сельское хозяйство Дальний Восток как раз не подвело, что можно считать результатом инвестиций и принятых мер, если не по развитию агроэкспорта (с которым не все так просто), сколько по достижению продовольственного самообеспечения макрорегиона. В 2020 г. значительный рост продемонстрировали Приморский, Хабаровский края и Еврейская АО, что позволило ДФО опередить небольшой общероссийский рост. И при этом только в Забайкалье был отмечен минимальный спад.

Идет ли речь о долгосрочной тенденции, сказать пока сложно. В прежние годы сельское хозяйство Дальнего Востока как раз радовало гораздо меньше, чем промышленность. Отличный рост отмечался лишь дважды – в 2014 и 2017 гг., а все остальное время, начиная с 2012 г., происходил спад, тогда как ключевые аграрные регионы ДФО периодически демонстрировали разнонаправленную и временами очень резкую динамику. Поэтому пока вряд ли можно утверждать, что вместо прежних трехлетних циклов настал, наконец, период устойчивого развития дальневосточного агрокомплекса.

Регионы просят еще, и еще, и еще    

Большой интерес вызывает и влияние стимулирующих мер социально-экономического развития Дальнего Востока на финансово-бюджетную ситуацию. Здесь можно было ожидать противоположных тенденций – эти меры, с одной стороны, всегда сопровождаются обещаниями больших поступлений в бюджеты всех уровней, а с другой, сопряжены с немалыми льготами, то есть «плановыми» бюджетными потерями.

В целом по итогам последних лет, равно как и непосредственно 2020 года, финансово-бюджетная ситуация в ДФО выглядит неплохой, но со своими колебаниями, а также с чрезмерной зависимостью от изменчивого положения региона с самым большим объемом собственных доходов - Сахалина.

По итогам 2020 г. собственные доходы консолидированных региональных бюджетов Дальнего Востока показали минимальный рост на 0,2% (что, конечно, ниже инфляции), тогда как по стране в целом произошел спад. Показатели тянули вниз все те же Сахалин, Якутия и Приморский край. Напротив, отличный рост продемонстрировали золотодобывающие регионы – Чукотка и Магаданская область, оказавшиеся и российскими лидерами по позитивной динамике бюджетных доходов. Очень хорошим оказался рост и в Амурской области.

В целом же финансовая ситуация на Дальнем Востоке пока что подвержена своей цикличности. Предыдущий период прекрасного роста бюджетных доходов отмечался в 2014-15 гг. Новый рост, после спада 2016-17 гг. (наступившего, кстати, в то время как в России продолжался рост региональных бюджетных доходов), достиг пика в 2019 г., когда ДФО даже оказался российским лидером по этому показателю.

В итоге напрашивается вывод о том, что меры государства по развитию Дальнего Востока все-таки реально улучшили состояние региональных бюджетов. Но и здесь не все так просто. Дело в том, что рост 2013-15 гг. обеспечивали в основном сахалинские проекты. Помимо Сахалина значительный рост отмечался тогда в Якутии, а эпизодически – в Магаданской области, Еврейской АО и на Чукотке. Но и спад 2016-17 гг. тоже «устроил» Сахалин, причем в 2016 г. там было зафиксировано максимальное падение бюджетных доходов по России. И это не исключало хорошего роста в некоторых других регионах. Опять же рост 2018 г. обеспечила главным образом Якутия, а в 2019 г. – опять Сахалин (с максимальным приростом по РФ), вместе с Амурской областью и Чукоткой.

Подобная зависимость от колебаний с налоговыми поступлениями от сахалинских и (отчасти) якутских проектов, конечно, не позволяет говорить о действительно устойчивом и равномерном развитии Дальнего Востока. Понятно, что достижения ряда регионов в 2020 г. также имели конъюнктурный и временный характер, но все-таки они позволили поддержать регионы в период пандемии.

Интересно, однако, что федеральный центр как раз делает ставку на самостоятельное развитие Дальнего Востока, полагая, что ему для этого создано достаточно условий. Прошлый год показал, что при неизбежном росте федеральной финансовой помощи Дальнему Востоку как раз помогли меньше всех. Только в Еврейской АО, очень выделившейся по этому показателю, Хабаровском крае и Амурской области прирост федеральных трансфертов превзошел общероссийскую динамику. А вот Сахалину и Чукотке трансферты и вовсе сильно урезали. В итоге же рост бюджетных доходов (уже с учетом трансфертов) в ДФО оказался хуже общероссийского, то есть решить своими силами новые проблемы регионы не смогли. Хотя падение доходов затронуло только Чукотку и Сахалин, лишенные федеральной поддержки.

Неудивительно, что в этих условиях регионам ДФО пришлось затянуть пояса, и бюджетные расходы там тоже выросли меньше, чем в регионах России в целом (а Сахалин и Чукотка их и вовсе сократили). Смогли резко нарастить расходы только Еврейская АО (к выборам своего губернатора и за счет огромной федеральной помощи), Амурская, Магаданская области и Бурятия. Рост столь важных сейчас расходов на здравоохранение в ДФО происходил сравнительно умеренными темпами, но на социальную политику все-таки превысил общероссийский показатель. Особенно активно поднимала все эти важные в период пандемии расходы Еврейская АО, но опять же ей целенаправленно помогал центр.

В конечном итоге небольшие регионы, которым помогли рост мировых цен на золото или же федеральная помощь, смогли завершить год с бюджетным профицитом (Чукотка, Еврейская АО, Амурская и Магаданская области). Однако резко ушли в дефицит Сахалин, который впервые в истории начал брать деньги в долг, и Приморский край. Проблема госдолга на Дальнем Востоке тоже остается очень существенной, хотя в основном речь идет о хронической проблеме, возникшей много лет назад. По уровню долговой нагрузки (27% к собственным региональным доходам) ДФО по-прежнему превосходит общероссийский показатель. Благополучными в этом плане выглядят только Сахалин и Приморье, предпочитающие не брать в долг, а экономить, а вот «отстающая» (в данном случае в хорошем смысле этого слова) по своей долговой нагрузке Камчатка стала одним из российских лидеров по наращиванию задолженности в прошлом году. Тем временем Еврейская АО, Забайкалье и Хабаровский край стабильно входят в число российских лидеров по своей закредитованности. Тем самым мы видим, что финансовые стратегии региональных властей ДФО бывают очень разными, но многие из них по-прежнему носят антикризисный характер.

Запад манит как магнит

Неустойчивое развитие Дальнего Востока, подверженное периодическим кризисам, сказывается, конечно, и на его жителях. Несмотря на все усилия и на утверждение в 2017 году правительственной концепции демографической политики Дальнего Востока, люди продолжают покидать макрорегион. Это подтверждает демографическая статистика буквально за весь взятый нами для анализа период. Так, в Забайкалье, Хабаровском крае, Магаданской области, Еврейской АО и Якутии миграционное сальдо во все годы с 2012 по 2019 гг. было отрицательным. Да и во всех остальных регионах (кроме Чукотки) положительное сальдо отмечалось только в одном году из всего рассматриваемого периода. Обычно оно становилось положительным в случае запуска каких-либо крупных проектов и привлечения рабочей силы. По итогам 2019 г. самый большой отток населения в относительных показателях привычно отмечался в Забайкалье, Магаданской области и Еврейской АО. Естественный прирост тоже не радует – в данном случае традиционно выручают только национальные регионы. С 2011 года он был постоянно положительным только в Бурятии, Якутии и на Чукотке, а в Приморском крае и Еврейской АО - постоянно отрицательным. Причем в проблемном 2020 г. естественный прирост оказался положительным только в тех трех упомянутых нами выше регионах, где так всегда было и прежде.

Что же касается доходов населения, то они не сильно стимулируют людей к тому, чтобы оставаться на Дальнем Востоке. И здесь складывается интересная ситуация, когда в лучшие для России годы ДФО показывал еще более существенный рост, а в худшие, наоборот, более серьезный спад. Так, динамика на Дальнем Востоке была лучше российской в 2013-14 гг., а в 2015 г., при спаде доходов населения по России в целом ДФО почти не пострадал. Зато в тяжелые 2016-17 гг. доходы в ДФО падали чуть больше, чем по стране в целом, а особенно заметно ситуация ухудшалась в Хабаровском крае и Еврейской АО. В 2018-19 гг. доходы опять стали расти, причем позитивную динамику наиболее заметно обеспечивал Сахалин. В 2020 г. доходы населения в ДФО упали, но чуть меньше, чем по стране в целом. Значимый рост, впрочем, был зафиксирован только на Чукотке, а хуже всего почувствовали себя люди в ключевых регионах – Приморском и Хабаровском краях, население которых, как выяснилось, по-прежнему лишено какой-либо особенной «подушки безопасности». Примечательно, что Приморский край помимо множества бед отличился и самым высоким по ДФО ростом преступности, хотя в целом по ДФО (и в Хабаровском крае, в частности) она упала. (Таблица по индексу реальных денежных доходов населения)

Как вся история «новой экономической политики» на Дальнем Востоке, так и результаты пройденного ей в 2020 году (да и еще не завершившегося) стресс-теста дают интересную пищу для размышлений. Государство не сумело, да и вряд ли могло обеспечить устойчивый, непрерывный и обязательно опережающий рост дальневосточной экономики, пусть даже такие цели прямо или косвенно были им поставлены. Разумеется, свою роль здесь сыграло изначальное отставание Дальнего Востока и все известные его инфраструктурные слабости и ограничения. Меры по развитию территории во многом были привязаны к ряду крупных проектов, как сырьевых, так и связанных с ними инфраструктурных. Причем многие из этих проектов не имели никакого отношения к новым преференциальным режимам, представляя собой, по сути, не завершенное в советский период освоение природных ресурсов этой удаленной территории. Это породило уязвимость ДФО к результатам реализации этих проектов и их собственной нестабильности (вплоть до полного прекращения, как в случае с «большими стройками»). А преимущественно сырьевой вектор развития дальневосточной экономики больно ударил по ней в период пандемии, нивелировав прежние достижения.

Институциональные меры, направленные на привлечение инвесторов, конечно, не были бессмысленными, но оказались выгодными лишь некоторой части федерального и местного бизнеса, в том числе близкого к властям, не перестроив качественным образом местную деловую среду, не стимулировав малый бизнес и не обеспечив рост благосостояния населения (да и даже не снизив радикально безработицу). Уроки пандемии состоят в том, что в проблемные годы Дальний Восток может демонстрировать «опережающий спад», не создав достаточную «подушку безопасности». Центр при этом полагает, что у Дальнего Востока достаточно прав и возможностей, чтобы не заниматься его интенсивной поддержкой, тогда как макрорегион вовсе не дозрел до повышения своей финансово-экономической самостоятельности.

Все это требует еще более тщательного и детального анализа полученных за прошедшие годы и очищенных от назойливой рекламы результатов, на уровне отдельных территорий, отраслей экономики и групп населения, чтобы уже на более надежной основе принимать стратегические решения.